Eilverfahren wird aus Versehen zum Regelfall

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Aufgrund der langen Dauer verwaltungsgerichtlicher Verfahren stellt sich in der Praxis regelmäßig die Frage, ob angegriffene Behördenentscheidungen sofort vollzogen werden dürfen. Plastisch wird dies bei der Klage gegen eine Abrissverfügung: Muss das Haus unverzüglich abgerissen werden, auch wenn über die Klage noch nicht entschieden wurde? Nein, gemäß § 80 Verwaltungsgerichtsordnung gilt: Widerspruch und Anfechtungsklage haben aufschiebende Wirkung (Suspensiveffekt). Ausnahmen müssen im Gesetz geregelt oder im Einzelfall angeordnet werden.

Genau hier setzt die verunglückte Gesetzesformulierung im neuen Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz (UmwRG) an, das am 6. Oktober 2026 in Kraft getreten ist (BGBl. 2026 I Nr. 286). Konkret geht es um § 7 Abs. 6 UmwRG. Dieser lautet:

"Widerspruch und Anfechtungsklage gegen Entscheidungen über Projekte nach § 1 Absatz 1 und 1a, insbesondere

1. Projekte der Verkehrs-, Energie- und Telekommunikationsinfrastruktur sowie

2. Maßnahmen, die dem Klimaschutz, der Klimaanpassung oder der Ernährungssicherheit, ausgenommen Tierhaltungsanlagen, dienen,

haben keine aufschiebende Wirkung."

Nur auf den ersten Blick ist die Tragweite dieser Norm klar. § 7 Abs. 6 UmwRG bestimmt, dass in bestimmten Fällen der Suspensiveffekt wegfällt. Aber in welchen Konstellationen genau? Je länger man über die Vorschrift nachdenkt, umso größer wird der Frust über die erlahmte Kunst der guten Gesetzgebung. Jenseits von reinen Stilfragen besitzt diese Formulierung enorme praktische Auswirkungen für das Öffentliche Recht und die dahinterstehenden Projekte. Der Teufel steckt hier – wie so oft – im gesetzgeberischen Detail.

Überflüssig ist überflüssig

Erstes Ärgernis: § 7 Abs. 6 UmwRG zählt in Nr. 1 und Nr. 2 bestimmte Projekte und Maßnahmen auf. Diese Nummern helfen jedoch kaum, den Anwendungsbereich dieser Vorschrift weiter einzugrenzen. Denn bei den in Nr. 1 und Nr. 2 genannten Projekten und Maßnahmen handelt es sich keineswegs um abschließende Umschreibungen der von § 7 Abs. 6 UmwRG erfassten Konstellationen, sondern lediglich um Beispiele. Das vom Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz herausgegebene Handbuch der Rechtsförmlichkeit (4. Auflage 2024, Seite 169) ist hier eindeutig: Die Formulierung "insbesondere" leitet eine exemplarische Aufzählung ein. Dies ist unstreitig. Warum in der Gesetzesbegründung dennoch von einer "Konkretisierung" die Rede ist (BT-Drs. 21/6692), bleibt schleierhaft. Ohne die beiden Beispiele wäre die Norm klarer.

Gesetzgebungstechnisch fragwürdig ist auch die Ausnahme für Tierhaltungsanlagen. Relevant ist dies z.B. für eine Anfechtungsklage, die sich gegen die Genehmigung für eine Pelztieraufzucht richtet. Um derartigen Rechtsbehelfen ausnahmsweise weiterhin einen Suspensiveffekt zuzusprechen, hätte es einer Ausnahme von § 7 Abs. 6 UmwRG als Ganzes bedurft, am besten in einem eigenen Satz 2. Stattdessen betrifft die Ausnahme offenbar nur das Beispiel in Nr. 2, so dass Rechtsbehelfe gegen Tierhaltungsanlagen nicht generell vom Anwendungsbereich des § 7 Abs. 6 UmwRG ausgenommen sind. Diese Gesetzgebungstechnik wirkt unschlüssig und ist daher verwirrend.

Das Zwischenfazit ist eindeutig: Hätte der Gesetzgeber das schöne Diktum von Tonio Walter ("Kleine Stilkunde für Juristen") beachtet, dass Überflüssiges überflüssig ist, wäre § 7 Abs. 6 UmwRG ohne die beiden Beispiele in Nr. 1 und Nr. 2 ausgekommen.

Nur Konturen schaffen Konturen

Im ursprünglichen Entwurf der Bundesregierung war noch vorgesehen, dass Widerspruch und Anfechtungsklage gegen "Entscheidungen über Infrastrukturprojekte" keine aufschiebende Wirkung haben (BT-Drs. 21/4146). Der Bundestag wollte den Anwendungsbereich aber noch mehr ausweiten und änderte die Formulierung final auf "Entscheidungen über Projekte".

Was sind Projekte? Das ist die Kernfrage. Das UmwRG selbst hilft nicht weiter. Der Begriff "Projekt" wird in dem zugrundliegenden Völkerrecht (Aarhus-Konvention) nicht erwähnt. Das UmwRG verweist teilweise auf das Recht der Umweltverträglichkeitsprüfung. Dort umfasst der Begriff des Projektes oder Vorhabens die Errichtung von Anlagen sowie sonstige Eingriffe in Natur und Landschaft. Der naturschutzrechtliche Projektbegriff, der in einer Norm des UmwRG in Bezug genommen wird, ist nach der EuGH-Rechtsprechung sogar noch weiter. Kurzum: Der Gesetzgeber hat einen konturlosen Begriff verwendet, um den Tatbestand der Norm zu konturieren.

Auch der Verweis in § 7 Abs. 6 UmwRG auf die Regelungen in § 1 Abs. 1 und Abs. 1a UmwRG hat keine Begrenzungsfunktion. Im Gegenteil: Die in Bezug genommenen Normen listen alle Entscheidungen auf, für die das UmwRG als Ganzes gilt. Jede Entscheidung mit Bezug zum Umweltrecht steht prima facie unter Verdacht, möglicherweise unter das UmwRG zu fallen. Es liegen diverse höchstrichterliche Entscheidungen zur Reichweite vor, die der Gesetzgeber inzwischen weitgehend im Gesetzestext nachgezeichnet hat. Die langen Kataloge in § 1 UmwRG erfassen etwa sämtliche Verwaltungsakte, durch die Vorhaben unter Anwendung umweltbezogener Rechtsvorschriften zugelassen werden – dies kann auch die einfache Baugenehmigung für das Einfamilienhaus betreffen.

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Kompletter Wegfall des Suspensiveffekts

Rechtsanwender sollten somit aus Gründen der Vorsicht erwägen, den neuen § 7 Abs. 6 UmwRG so auszulegen, dass Widersprüche und Klagen gegen umweltbezogene Entscheidungen gemäß § 1 Abs. 1 und Abs. 1a UmwRG generell keinen Suspensiveffekt haben. Dies gilt nicht nur für Umweltverbände, sondern aufgrund § 1 Abs. 3 Satz 2 UmwRG auch für Individualkläger. Bisher waren im Umweltrecht nur bestimmte Entscheidungen sofort vollziehbar, darunter etwa Planfeststellungsbeschlüsse. Die Novelle weitet dies erheblich aus und sorgt damit für eine Zunahme an Eilverfahren. Es darf bezweifelt werden, dass dies so gewollt war.

Für die Zukunft bleibt zu hoffen, dass der Gesetzgeber zu handwerklicher Sorgfalt zurückfindet – und die Tragweite seiner eigenen Normen im Blick behält. Denkbar ist, dass § 7 Abs. 6 UmwRG demnächst entschärft wird.

Autor Dr. Bernard Altpeter ist Rechtsanwalt und Partner der Kanzlei okl & partner. Einer seiner Beratungsschwerpunkte liegt in der umwelt- und planungsrechtlichen Beratung von Unternehmen.