Industriepolitik mit System: Lernt der Westen von China?

OECD, IWF und EU bewerten Chinas Industriepolitik kritisch. Gleichzeitig rückt strategische Industriepolitik auch im Westen wieder in den Mittelpunkt. Jahrzehntelang kreiste die wirtschaftspolitische Debatte um die Frage, ob sich der Staat möglichst aus den Märkten heraushalten sollte. Inzwischen verändern sich augenscheinlich ein paar Gewichtungen. In der Industriepolitik zeichnet sich eine neue Leitfrage ab: Ob der Staat Zukunftstechnologien überhaupt noch allein dem Markt überlassen kann? Weiterlesen nach der Anzeige Ein aktueller Kommentar der Financial-Times-Kolumnistin Gillian Tett macht dies sichtbar. Schon im provokanten Titel wird klar, dass es der britischen Wirtschaftsjournalistin um die geoökonomische Konkurrenz geht und es für sie klar ist, wer vorne dran ist: "China is smarter about subsidies than everybody else" ("China geht klüger mit Subventionen um als alle anderen"). Ihre These lautet: Nicht die Höhe staatlicher Subventionen entscheidet über den Erfolg einer Industriepolitik, sondern die Konzentration der staatlichen Hilfen auf strategische Zukunftsbranchen und ihre Einbettung in ein langfristiges Gesamtkonzept. Nicht mehr Geld – sondern bessere Strategie Tett stützt sich unter anderem auf ein Arbeitspapier des Internationalen Währungsfonds (IWF), das sich mit der Industriepolitik in China befasst. Der IWF kommt dort zu einem differenzierten Befund. China unterstütze seine Industrie zwar in großem Umfang – über direkte Zuschüsse, Steuervergünstigungen, verbilligte Kredite und günstiges Bauland. Entscheidend sei jedoch etwas anderes. Nämlich die zielgerichtete Verteilung. Die staatliche Förderung konzentriert sich auf strategische Branchen wie Halbleiter, Batterien, Elektromobilität, Künstliche Intelligenz und andere Hochtechnologien. Landwirtschaft oder traditionelle Industrien spielen dagegen eine deutlich geringere Rolle. Weiterlesen nach der Anzeige Die FT-Kolumnistin Tett zieht daraus einen bemerkenswerten Vergleich: Während China gezielt Zukunftsbranchen stärkt, fließen staatliche Hilfen in den USA und Europa häufig in etablierte Sektoren mit großem politischem Einfluss. Ein Kern ihres Arguments: Nicht alle Subventionen sind gleich. In strategischen Branchen wie Halbleitern und Technologiehardware erreichten die chinesischen Hilfen laut IWF drei Prozent der Wertschöpfung, in nicht-strategischen Sektoren wie der Landwirtschaft dagegen nur ein Prozent. In den USA ist das Verhältnis demnach umgekehrt: zwei Prozent in nicht-strategischen, 0,5 Prozent in strategischen Sektoren. In der EU liegt es bei einem beziehungsweise 0,2 Prozent. Der Westen stütze also alte Sektoren mit politischem Gewicht, während China gezielt Zukunftsbranchen fördere, provoziert Gillian Tett. Industriepolitik als Gesamtsystem Noch wichtiger erscheint der Kolumnistin ein Punkt, den das IWF-Papier nur am Rande behandelt: China beschränkt sich nicht auf Subventionen. Parallel entstehen Stromnetze, Hochspannungsleitungen, Forschungseinrichtungen, Ausbildungsprogramme, Lieferketten und Finanzierungsinstrumente. Industriepolitik wird als zusammenhängendes System verstanden. Genau darin sieht Tett den eigentlichen Wettbewerbsvorteil. Diese Sichtweise findet sich auch in der Forschung wieder. Ein Überblicksaufsatz in der renommierten Fachzeitschrift The China Quarterly beschreibt das chinesische Infrastrukturdenken als einen Ansatz, bei dem Investitionen dem wirtschaftlichen Wachstum bewusst vorausgehen. Infrastruktur wird dabei nicht in erster Linie als Reaktion auf bestehende Nachfrage verstanden, sondern als Voraussetzung künftiger wirtschaftlicher Entwicklung. Der Ausbau von Stromnetzen, Bahnverbindungen oder Industrieparks soll neue Wachstumsräume überhaupt erst ermöglichen. Kein Vorbild ohne Schattenseiten Die strategische Logik hinter Chinas Industriepolitik findet inzwischen auch im Westen große Aufmerksamkeit. OECD und IWF verbinden ihre Analysen jedoch mit deutlicher Kritik an den Nebenwirkungen des Modells. Die OECD kommt in ihrer neuen "Magic (Manufacturing Groups and Industrial Corporations)-Datenbank" zu dem Ergebnis, dass chinesische Industriefirmen deutlich stärker unterstützt werden als ihre Konkurrenten in OECD-Staaten. Gleichzeitig verweist sie allerdings auch auf Überkapazitäten und Wettbewerbsverzerrungen. So zieht auch der IWF keineswegs ein positives Gesamtfazit der chinesischen Industriepolitik. Die Autoren warnen, dass die Industriepolitik Fehlallokationen erzeugt und die Produktivität der chinesischen Wirtschaft beeinträchtigen kann. Im aktuellen Länderbericht empfiehlt der Fonds deshalb, die Förderung strategischer Industrien zurückzufahren und stattdessen den privaten Konsum gezielter zu fördern. Europa denkt um? Es gibt Anzeichen dafür, dass auch in der Europäische Union ein Umdenken in der Industriepolitik beginnt. Mit dem geplanten Industrial Accelerator Act sollen Zukunftsindustrien, öffentliche Beschaffung und Investitionen stärker auf technologische Souveränität ausgerichtet werden. Auch beim Aufbau kritischer Rohstofflieferketten setzt die EU inzwischen auf einen koordinierten Ansatz. Das Berliner China-Institut Merics begrüßt diese Richtung grundsätzlich, hält die europäischen Pläne jedoch noch für zu zaghaft. Zukunftsfelder wie Robotik, Halbleiter oder Künstliche Intelligenz würden bislang nicht konsequent genug berücksichtigt. Auch die Deutsche Bundesbank sieht den wachsenden Wettbewerbsdruck aus China inzwischen vor allem als strukturelles Problem: Ursache seien nicht allein Handelskonflikte oder US-Zölle, sondern der langfristige Ausbau chinesischer Industriekapazitäten und ihre gestiegene Wettbewerbsfähigkeit. Die eigentliche Erkenntnis lautet nicht so sehr, dass China mehr subventioniert. Sondern eher, dass sich selbst Institutionen, die Chinas Industriepolitik wegen Überkapazitäten, Marktverzerrungen und Exportüberschüssen kritisieren, zunehmend derselben Frage stellen: Wie lässt sich Industriepolitik strategisch organisieren? Darin könnte der eigentliche Paradigmenwechsel liegen. Die wirtschaftspolitische Debatte dreht sich immer weniger um das Gegensatzpaar Markt oder Staat – sondern um die Frage, ob demokratische Staaten wieder langfristig und strategisch handeln können.